Комментарии к законопроектам по реализации Концепции развития сети служб медиации

Л.М. Карнозова,

ведущий научный сотрудник

сектора уголовного права, криминологии и проблем правосудия ИГП РАН, 

руководитель направления «Программы восстановительного правосудия

по уголовным делам» Общественного центра «Судебно-правовая реформа».

Комментарий и замечания

к проектам Федеральных законов «О внесении изменений в Уголовно-‎процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с реализацией Концепции развития сети служб медиации до 2017 года в целях реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает
‎уголовная ответственность в Российской Федерации» и «О внесении изменений ‎в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией Концепции развития сети служб медиации до 2017 года в целях ‎реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность в Российской Федерации»

 

Предложенный пакет законопроектов Минюста РФ направлен на формирование законодательной базы для обеспечения приоритетного направления в создании дружественного к ребенку правосудия, предусмотренного Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012-2017 гг., — восстановительного подхода в работе с несовершеннолетними правонарушителями.

Авторы законопроекта в Пояснительной записке справедливо отмечают, что данный законопроект не затрагивает предмет регулирования Федерального закона от 27 июля 2010 № 193-ФЗ (Закона о медиации). Следовательно, восстановительный подход в реагировании  на преступления и другие общественно опасные ситуации требует другого тезауруса и инструментария.

Поскольку предложения нацелены на легализацию примирительных процедур только в делах о правонарушениях несовершеннолетних и не касаются взрослых обвиняемых/подозреваемых, логично, что за основу предлагаемых изменений разработчиками взят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — Закон о профилактике).

 

Замечания к изменениям Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ

«Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»

 

  1. Основным достоинством законопроекта является его ориентация на сформированный в России опыт использования восстановительных программ в работе с несовершеннолетними. Почти двадцать лет в России формируется практика реализации восстановительного подхода в работе с несовершеннолетними, программы восстановительного правосудия реализуются в территориальных и школьных службах примирения, так что использованный в законопроекте термин «служба примирения» является адекватным и с точки зрения содержания процесса, и с точки зрения уже имеющегося тезауруса уголовного и уголовно-процессуального законодательства, и с точки зрения наименований служб, которые созданы в России.

Как отмечено в Пояснительной записке к предложенным законопроектам, «с учетом сложившейся практики работы служб примирения используется три основных вида программ — восстановительная медиация, семейная восстановительная конференция и круг сообщества.Таким образом, в проекте федерального закона предусматривается введение не только процедуры медиации, но и понятия “восстановительной программы”». Введение этого понятия (п. «г» ч. 1 ст. 1 законопроекта) открывает возможность для легализации широкого спектра восстановительных практик, которые в течение многих лет используются на практике.

В этой связи адекватным является наименование специалиста, который проводит такие программы – примиритель (ведущий восстановительных программ).

  1. Законопроект в целом направлен на формирование восстановительной парадигмы в работе с правонарушениями несовершеннолетних, что отражено в новой редакции нормы, отражающей понятие «индивидуальная профилактическая работа». Последняя, в соответствии с предлагаемыми изменениями, должна быть основана на применении восстановительного подхода и процедур примирения. На эту же цель ориентированы и другие изменения: введение п. 5 в ст. 8, новая редакция п. 2 ст. 9 Закона о профилактике и пр.

3. Однако некоторые предлагаемые нормы требуют корректировки.

3.1. В первую очередь это касается определения целей процедуры примирения. В п. «г» ч. 1 ст. 1 законопроекта сформулировано:

«процедура примирения — процедура урегулирования спора или конфликта с участием несовершеннолетнего, совершившего правонарушение или антиобщественное действие, проводимая с участием специалиста-примирителя для целей восстановления отношений, существовавших до совершения несовершеннолетним правонарушения и (или) антиобщественного действия, применяемая на основе принципа добровольности».

Такая формулировка цели примирительной процедуры не отвечает основной идее восстановительного подхода. Во-первых, потому что нельзя вернуться к прежним отношениям, в любом случае они будут иными. Во-вторых, правонарушение могло быть совершено по отношению к незнакомому человеку, с которым у правонарушителя никаких отношений не было. И самое главное: основная ценность и ориентир восстановительных программ состоит в том, чтобы организовать диалог между сторонами, в рамках которого правонарушитель принял бы на себя ответственность за совершенное деяние, загладил причиненный вред, а пострадавший (потерпевший) был удовлетворен заглаживанием вреда. Нормализация отношений всех, кто так или иначе затронут преступлением/правонарушением, тоже является важнейшим ориентиром восстановительных программ, но предложенная авторами законопроектаформулировка, где игнорируются основные характеристики результатов восстановительной программы, является неадекватной.

С опорой на международные рекомендации может быть предложена такая формулировка:

процедура примирения– процедура, в рамках которой участники конфликтной или криминальной ситуации имеют возможность с помощью беспристрастной третьей стороны (примирителя/ведущего восстановительной программы) добровольно принять участие в урегулировании вопросов и проблем, возникших в связи с правонарушением, и направлена на примирение и достижение соглашения о заглаживании вреда.

3.2. Второе замечание касается определения восстановительного подхода. В предлагаемой норме восстановительный подход определен как «совокупность организационно-правовых мер, применяемых специалистом-примирителем при разрешении споров и конфликтов с участием несовершеннолетнего…» (п. «в» ч. 1 ст. 1 законопроекта).

Но подход — это не «совокупность мер». Напротив, совокупность конкретныхмер – это формы реализации подхода, т.е. определенной концепции, включающей ценности, цели, принципы, основные характеристики способа деятельности. Восстановительные программы в их конкретном воплощении являются формой реализации восстановительного подхода.

Я не уверена, что в законе нужно давать определение восстановительного подхода, скорее это следует делать в Пояснительной записке, методических указаниях, учебниках,комментариях.

Кратко содержание восстановительного похода может быть сформулировано следующим образом:

Восстановительный подход – это концепция реагирования на криминальные и конфликтные ситуации, которое предполагает создание организационно-правовых условий для принятия на себя участниками ответственности за ее урегулирование, для активного участия пострадавшего, правонарушителя, а также любых других лиц, затронутых правонарушением, в решении проблем, связанных с правонарушением, для заглаживания вреда правонарушителем, исцеления пострадавшего. Такой процесс называется  восстановительным и, как правило, организуется с помощью беспристрастной третьей стороны в процедурах примирения и других восстановительных программах.

Еще одно замечание, относящееся к указанной норме, касается указания на то, что «специалистом-примирителем» применяются «организационно-правовые меры». Это неверно отражает разделение компетенции между структурами, привлекающими примирителя, и самого примирителя (ведущего восстановительных программ). Организационно-правовые меры применяются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, органами, осуществляющими предварительное следствие или дознание, судами. Это меры, обеспечивающие легальное привлечение примирителя, информирование сторон о возможности проведения восстановительных программ, учет результатов восстановительных программ при принятии решения по делу и пр. А примиритель (ведущий восстановительных программ) применяет методику проведения восстановительной программы (программы примирения).

3.3.Связь служб примирения с комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав представляется логичной. Однако, если говорить о ближайшем будущем, служба примирения должна быть скорее при КДН и ЗП, а не структурным подразделением самой комиссии. Хотя, если в перспективе устройство комиссий будет перестраиваться, предлагаемый в законопроекте ход имеет право на существование.

Замечания к изменениям в УПК

Самые серьезные замечания вызывают предлагаемые изменения в УПК РФ.

  1. Основное замечание состоит в том, что в совокупности предлагаемых норм не отражена специфика деятельности новой фигуры, которая должна быть приглашена для организации и проведения примирительных встреч между обвиняемым, подозреваемым и потерпевшим и содействия им в выработке условий их примирения. Согласно предложенным нормам примиритель оказывается еще одним участником уголовного процесса, который вправе присутствовать при предъявлении обвинения, предъявлять доказательства, участвовать в допросе и пр., т.е. участвовать в процессуальных действиях в рамках уголовного преследования, не имеющих отношения к проведению восстановительных программ. В новых нормах вообще нигде не указано, что примиритель проводит процедуру примирения по уголовным делам. О том, что такая процедура проводится примирителем, указано в проекте изменений к Закону о профилактике (в определении понятия примирителя), но этот Закон не регулирует уголовно-процессуальных отношений, а также взаимодействия процессуальных и непроцессуальных процедур (к которым должна относиться процедура примирения). Возможность же привлечения примирителя (ведущего восстановительных программ) должна быть зафиксирована в УПК, но роль этой фигуры должна быть отражена адекватно.

2. Согласно законопроекту в статье 58.1. УПК РФ фигура примирителя определяется следующим образом:

«лицо, обладающее специальными познаниями, допускаемое наряду с законными представителями, защитниками к участию в производстве по уголовным делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними, в целях примирения несовершеннолетнего подозреваемого, обвиняемого с потерпевшим».

В предлагаемой статье примиритель вводится как процессуальная фигура, участвующая в производстве по уголовному делу. Так определяемый статус примирителя закладывает дальнейшие искажения в понимания его функций.

Процедура примирения (восстановительная медиация) как один из видов восстановительных программ является альтернативой уголовному преследованию, а, следовательно, не является элементом производства по уголовному делу. Примиритель (ведущий восстановительных программ) должен быть привлечендля организации и проведения примирительных встреч между обвиняемым, подозреваемым и потерпевшим и содействия им в выработке условий их примирения.

В анализируемой норме указано, что он привлекается «в целях примирения несовершеннолетнего подозреваемого, обвиняемого с потерпевшим», но,повторим, во-первых, это не входит в производство по уголовному делу, а, во-вторых, цель привлечения такого специалиста – в проведении восстановительной программы. Закончится ли она примирением сторон, зависит от последних.

Указанные замечания могли бы носить чисто редакционный характер, если бы в последующих нормах был отражена эта ключевая функция примирителя, однако этого нет.

3. Согласно ч. 1. предлагаемой в законопроекте статьи 420.1, встречу несовершеннолетнего подозреваемого, обвиняемого с потерпевшим в целях примирения проводит не примиритель (ведущий восстановительных программ), а следователь/дознаватель, а примиритель указан как лицо, которое вправе наряду с другими ходатайствовать о проведении данной процедуры, что находится в полном противоречии с нейтральной позицией такого рода специалиста.

4. В ч. 1 статьи 420.1 указано на необходимость согласия на проведение примирительной процедуры только потерпевшего, хотя по общему правилу такого рода процедуры проводятся на основе принципа добровольности обеих сторон.

5. Согласно ч. 3 статьи 420.1 к проведению примирительной встречи применяются правила допроса, что свидетельствует об отсутствии понимания у разработчиков отличия природы примирительной процедуры от допроса.

6. В ст. 425 («Допрос несовершеннолетнего подозреваемого, обвиняемого») добавляется ч. 4, согласно которой примиритель может быть привлечен к проведению допроса. Для чего? Процедура примирения (восстановительная программа) – это не допрос.

7. Перечень указанных в предлагаемых новых статьях 426.1 и 428.1 УПК РФ прав примирителя не имеет никакого отношения к проведению процедуры примирения.

8. Предлагаемое в законопроекте право суда допросить примирителя по вопросам, касающимся проведения процедур примирения (ч. 3 ст. 428.1), находится в полном противоречии с одним из основных принципов медиативных процедур – конфиденциальности процедуры. Принцип конфиденциальности не распространяется только на преступление, подготовка которого может обнаружиться в ходе процедуры. Суду, следователю, дознавателю должна передаваться информация только о результатах процедуры примирения.

9. В этой связи остается непонятным, зачем была вообще введена фигура примирителя и каковы его функции.Понять смысл предлагаемой в УПК конструкции невозможно. Непонятно, проводит ли он,по задумке разработчиков, процедуру примирения? Во всяком случае, в предложениях к УПК не содержится норм, которые указывают на то, что он такую процедуру проводит.

При этом обратим внимание, что в проекте изменений в  Закон о профилактике дано адекватное определение фигуры примирителя. В п. «д» ч. 1. ст. 1 проекта изменений в Закон о профилактике дано следующее определение:

«примиритель(ведущий восстановительных программ)- сотрудник службы примирения комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, привлекаемый или назначаемый органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, органами, осуществляющими предварительное следствие или дознание, судами в целях проведения процедуры примирения».

Должны ли быть службы примирения только в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав – это отдельный вопрос, но функционал нового специалиста определен точно. Непонятно, почему в предложениях по изменению УПК произошла деформация понятия.

10. Притом что в предлагаемом законопроекте отсутствует термин «медиация», важно понимать, что природа примирительных процедур по уголовным и другим общественно опасным деяниям альтернативна уголовному преследованию.Реализация этой альтернативы зиждется на медиативном методе, хотя процедура и ее правовое положение имеет особенности и отличается от медиации по разрешению частно-правовых споров. Однако общие принципы, на которых основан медиативный метод: добровольность участия сторон, конфиденциальность процесса, нейтральность и беспристрастность медиатора (примирителя/ведущего восстановительных программ) — остаются незыблемыми. Примирительная процедура по уголовным делам, следовательно, не «вписывается» в уголовное преследование, а альтернативна ей.

В предлагаемой конструкции остается непонятным, для чего предназначена фигура примирителя. А коль скоро она введена, почему следователь/дознаватель, а не примиритель проводит процедуру примирения (и с какой стати «по ходатайству»примирителя)? Действительно, в ряде стран есть медиация «в рамках собственных полномочий», которая проводится полицейскими или сотрудниками прокуратуры. Но, заметим, во-первых, это вовсе не «допрос» или не «очная ставка», а специальная процедура, и, во-вторых, если речь идет о несовершеннолетних правонарушителях, то это происходит в странах, где есть ювенальная юстиция и, следовательно, полицейские и сотрудники прокуратуры относятся к этой специальной системе. И, в-третьих, это происходит не в рамках «производства по уголовному делу», а в альтернативной процедуре. Однако в международных рекомендациях отдается предпочтение независимым службам примирения.

11. В качестве положительного момента обсуждаемого законопроекта следует отметить введение ч. 3 в ст. 430, согласно которой при постановлении приговора в отношении несовершеннолетнего «суд также учитывает действия несовершеннолетнего, направленные на примирение с потерпевшим и заглаживание причиненного потерпевшему вреда, при отсутствии оснований для прекращения уголовного дела, предусмотренных статьей 25 настоящего Кодекса».

 

Финансирование

 

В Пояснительной записке к законопроектам говорится, что принятие федеральных законов не потребует выделения дополнительных средств бюджетных ассигнований из средств федерального и региональных бюджетов.Но остается непроясненным, на какие средства будет организована и функционировать служба примирения? Кем будет оплачиваться работа медиатора?

Примирительные процедуры по предлагаемым категориям случаев не должны оплачиваться сторонами. Это должно быть заботой государства/регионов.



Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Новые материалы: